A. .试论述如何加强全国及地方各级人大对政府预算的监督
加强从全国到地方对各级政府财政预算的具体方法：
是《预算法》的立法宗旨应予修订。二审稿未对现行《预算法》第1条“立法宗旨”作任何更改，这不能不说是一大缺陷。因为，《预算法》的立法宗旨体现着预算法的根本价值追求和基本精神，它不仅对《预算法》的各项具体制度建构(包括人大预算、决算审查监督制度)具有统领作用，而且对预算实践也深具指导意义。而我国现行《预算法》颁布于计划经济向市场经济转轨初期的1994年，迄今已过去19年，其立法宗旨更是几乎照搬了1991年国务院发布的《国家预算管理条例》第1条的规定，过于强调国家的中心地位与预算的宏观调控等管理工具性职能，由此导致《预算法》的具体制度设计中政府行政主导色彩十分浓厚，而各级人大及其常委会对预算的审查、监督的规定则相当抽象、单薄，纳税人人民对政府预算的监督规定更是空白。预算实践中人大及其常委会对预算的审查监督也被视为可有可无的东西，而这显然不符合近20年来发生了翻天覆地变化的我国现实情况的需要。
是预算编制的全面性、完整性的规定应进一步细化和完善，预算编制部门应予以大力充实和加强。预算编制的完整、准确、真实、统一是实施有效的预算审查、监督的重要前提和基础，与全面预算审查监督是相辅相成的。所以在不少国家除了在《预算法》(或财政法)甚至《宪法》中明确规定全面预算管理原则外，还多以法律的形式对预算编制的主体及编制依据、原则、程序、规则等作出明确细致的规定。我国《预算法》修订二审稿虽然在第4条、第5条明确规定了全口径预算体系、全面预算管理原则等内容，并在第三章预算收支范围、第四章预算编制中增订、补充了若干预算编制依据、原则要求等方面的规定，但总体来讲这些规定主要或者说基本上只是针对最狭义的公共预算编制而言的，而对于我国现已总额多达6、7万亿元之巨的政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算，二审稿不仅规定其收支范围按照国务院的规定执行，其有关编制、执行和实施步骤，也空白授权由国务院依据《预算法》作出规定，瑏琐在法律层面形同空白，这实际上存在使这三类预算游离于人大监督之外的制度性风险。再加上我国现行《预算法》对预算编制的时间缺乏规定，各部门、各单位预算实践中按《预算法实施条例》规定编制预算草案只有一、二个月时间，我国财政部门审核、汇编预算的人员又非常有限，所以政府提交给人大审查监督的预算草案简陋粗疏也就可以想见。对此，我们需要通过修定《预算法》细化各类预算编制的具体程序和规则，延长预算编制周期，大力充实现有预算汇编部门力量，最好是新设专门编制部门加以改变。笔者建议在国务院成立正部级的行政管理与预算编制办公室，在各预算部门亦成立相应的预算编制办公室，在总理、各部门负责人的直接领导下开展工作。预算编制办公室应实行公务员和专业技术人员相结合的管理制度，以吸引优秀专门人才。同时，为做好财经规划和预算工作的组织协调，建议成立国务院财经规划和审核委员会，作为跨部委的财政预算决策协调机构，其职责是规划中长期总体财经政策、确定年度财政预算整体方针和方案、审查各预算部门预算草案、在特别情况下协调部门预算编制工作。
是人大对预决算实质审查规定的相关配套制度仍然有待改革和完善。《预算法》修订二审稿新增了不少规定，诸如要求报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化;人大有关专门委员会、常委会有关工作机构对预算草案、调整预算草案、决算草案提前审查，提出初步审查意见，要求政府及政府有关部门研究处理并反馈意见;结合审计报告审查决算等。这为各级人大及其常委会克服会期短、代表审查能力不足而又需要实质审查预决算草案提供了较为现实的解决办法。目前依然存在的问题是，我国各级人大财经专门委员会和常委会有关预算工作机构的人员职数很少、职权任务过重、预决算审查能力严重不足。对此，建议在各级人大新设预算专门委员会专司预决算草案审查、审议、监督、评价等方面的工作，同时，应大力充实现有各级人大常委会预算工作机构中的专业人员，增强其预决算审查、政策分析的能力。另外，本应作为人大重要依靠力量的预决算专业审查机构——国家审计机关在我国现行体制上却隶属于政府，这让各级人大对预决算草案的实质审查深受影响，与国际上较为通行的惯例是隶属于国会或直接对法律负责也相左，从长远发展看我国应将审计机关改属人大，但这需要修改我国《宪法》、《审计法》等法律的相关规定。
是引入公民参与预算，强化公民对政府公共收支的社会监督以及对人大履职的再监督。现代预算是公共预算、民主预算，赋予公民对预算结果享有知情权、对预算决策过程享有一定形式和程度的参与权，不仅是预算民主(直接民主)的逻辑必然，也是克服代议制民主弊端(即在间接民主中公民个人能力不能得到充分发挥、代议者人大代表又可能怠于或者滥用预算权力)的现实需要，这不仅有利于公民直接监督政府的公共收支行为，而且可以通过对监督者人大的再监督督促其切实履行审查监督的职责。这在我国当前各级人大预算监督普遍乏力的情况下尤其具有重要的现实意义。公民参与预算的基本前提和最低要求是预算事务和预算信息的公开，这首先要求在法律层面应确立预算公开制度，就预算公开的主体、公开的内容、公开的程序等作出明确规定，这一点在《预算法》二审稿增订第11条中已经有了初步规定，但该条第4款“预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定”却依然折射出强烈的行政主导色彩，对此必须加以改正，必须强调由人大立法主导预算公开的内容及其进程，并对不依法公开的行为实施问责。至于公民对预算事务的参与，不应仅仅停留于“知情”的层次，而应通过在预算决策、执行与绩效评估过程中安排相应的公众参与制度，如预算征询制度、预算草案会议前公开制度、人大会议旁听制度、预算听证制度、预算绩效公众评价制度、纳税人公益诉讼制度等来实现社会公众参与预算的程序化、规范化。
是应补充和完善预算法律责任规定。我国现行《预算法》关于预算违法行为责任追究的条款只有寥寥三条，预算违法行为种类规定过于简单、预算违法行为责任形式单一(仅为行政责任)且过轻，实践中更多的预算违法行为的查处是依照低位阶的《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行的。这种状况使得对预算违法行为惩处的威慑性不够、责任追究又总体上停留在行政体系内部，人大及其常委会对预算审查、监督的权威性、有效性未能借助于相应的法律责任设定、责任惩处追究机制加以确立。二审稿中虽然相对细化了预算违法行为的种类、增加了追究刑事责任的规定，瑏瑥但预算违法行为追究依然是以行政处分为主。因此，应考虑在法律责任一章中进一步细化预算违法行为的种类、适当增加经济责任规定。当然如能在条件成熟时修订《宪法》增加有关预算违法行为的政治责任，将更有利于人大对政府预算全方位监督的实现。
是应加快财政、预算、税收等财税立法步伐，提高立法层次，切实实现人大及其常委会对预算全过程的立法监督。立法监督是人大对政府预算全方位审查监督中的十分重要甚至是最重要的一环，只有健全和完善了财政、预算、税收、规费等方面的法律，减少对政府部门立法的空白授权、概括授权，真正做到财政、税收事项的“法律保留”与“法律优位”，确立法律的权威，才有可能切实实现预算编制、执行、监督、责任追究等严格依法地进行，才有可能把人大及其所代表的人民的意志贯穿在预算过程的始终，保障人民大众的公共需要最大化实现。
人大对政府预算全方位审查监督的要义与目的：
对政府预算进行审查、监督，是我国《宪法》、《预算法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《审计法》等法律赋予各级人大及其常设机关(常委会)的职权，②其目的在于保障国家的最高主权者——人民依照法律规定，通过其选举的代表规范、控制和监督政府的财政收支行为，以确保财政收支规模科学适度、财政收入课赋公平合理、财政资金支出使用公正有效，保障公共产品和公共服务的提供，进而保证人民大众的公共财政福利和社会公共需要能够得到最大化的实现。
政府预算作为现代公共财政制度的核心内容，是弥补市场失灵、服务于社会公共需要的公共预算。它是对某一财政预算年度内的政府收入和支出的预先估算，是由众多法定主体依法定职权、按法定程序和规则编制、审查和批准的政府年度财政收支计划，是统筹可得公共经济资源(即财政收入)在潜在的支出项目中权衡、抉择以求社会公共需要最大化实现的公共选择行为。这种选择包括两方面的内容:从表象上看，政府预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议批准的一系列静态纸面预算文件，是按一定标准分门别类地列入了政府财政收入和财政支出的特定表格及相应文字说明;而从实质内容审视，政府预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程——政府预算的编制、审批是对政府财政收支计划的安排，预算的执行是对财政收入的筹集和支出的使用，财政决算是对预算执行情况的总结，预算的调整与监督则是对预算编制、执行的调适、变更与监控、纠正。对政府预算的理解必须从静态的纸面形式和动态的活动过程两方面来整体把握，否则即有可能片面。因此，各级人大及其常委会作为人民的代表对政府预算实施全方位的审查、监督，或称全口径预算管理。预算的全面性、完整性管理，其实质要义是指政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实施规范化、法治化的动态管理、监督和控制。详言之，各级人大对政府预算全方位的审查、监督，不仅要求将政府的全部财政收支技术性地、规则性地列示于统一的静态预算文件，其更深层的意义在于要借由动态的预算过程将政府的一切收支活动纳入规范化、法治化的轨道，纳入人民及其代表(人大)的监控视野，实现现代民主法治国家的最高主权者、预算资金的来源者暨预算支出的受益者——人民对政府财政收支活动的直接或者间接的参与、控制和监督，实现代国家的公共财政暨公共政策治理，进而实现预算委托人暨受益者的人民的公共福利最大化。
因而，要真正实现各级人大对政府预算全方位的审查监督，我们就必须高度重视和确立预算的全面性、完整性原则，同时对此又绝不能仅仅从静态的纸面来理解，而是更应从人民及其代表是否能够切实对整个预算过程实施规范化、法治化的动态监督和控制来予以评断，应从政府预算“静态纸面编列全面”与“动态过程监控完整”来全面把握这一原则，并据此统筹设计，进一步改革和完善相关的预算审查、批准和监督的具体制度。
B. 人大代表对政府本级预算调整方案的意见
摘要 十六届人大常委会第二十次会议听取审议了市人民政府所作的《关于鹤岗市2018年预算执行情况和2019年市本级预算调整方案（草案）》的说明，经过认真审议，同意市人民政府提出的2018年预算执行情况和2019年市本级预算调整方案。
C. 人大预算审查工作怎样开展
1.完善财政预算监督机制，设立预算工作委员会。审查监督财政预算，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，也是地方人大代表人民依法管理国家事务、代表人民当家作主理财管财的重要途径和方式。特别是随着依法治国的不断深入和民主政治建设的有效推进，财政预算作为人大日常监督工作，预算审查监督任务越来越重，迫切需要有一个专门的预算工委专门负责此项工作；另从当前人大的机构设置看，地方人大对政府财政预算审查监督职能都在财经工委，而财经工委对口监督的工作部门多，涉及面广，人手少，肩负的任务重，除了每年两次对政府财政预决算进行常规性程序性例行审查监督外，很难对财政预算执行情况进行常态化的跟踪监督，导致监督缺位现象严重，人大的监督职能和权威性也很难发挥。有鉴于此，建议地方人大根据财政审查监督工作的实际情况和省人大常委会的工作要求，在市县两级督促设立人大预算工委，同时选配必要的专业人员，充实工作力量；暂时没条件成立的要增加人员编制（市按4-8人配备、县区应不少于4人），落实工作经费，确保人大对政府财政预决算的全方位审查，促进监督工作常态化。
2、建立预算审查专家咨询库，借助“外脑”发挥作用。财政预算工作专业性、政策性强，从预算编制到预算执行、再到财政决算、管理和监督，各个环节都需要行家；而财政预决算审查监督又是法律性、时效性、技术性要求较高的工作。但是目前地方人大特别是市县两级人大由于缺少财政预算的专业人才，很难对财政预算实施全面有效的审查监督，致使财政监督流于形式，效果不佳。针对这种情况，建议一方面从人大代表和常委会组成人员中选配一些懂经济、法律、财政与金融管理方面的专业人员，充实到专门工作委员会，专司财政预决算审查；另一方面建议建立专家咨询库，从当地聘请具有金融会计师、审计师、经济师和专家教授等专业人员组成财经专家咨询库，或者随机抽取一批具有非官方背景，多年从事财政、金融、财务、统计、经贸等方面的专业人士组成预算审查顾问团，直接参与预决算审查监督工作，借用他们的智慧和力量，提出咨询意见，全面加强预算监督。这样既能有效地发挥好这些经济专家的参谋助手作用，提高人大预算审查监督的专业化程度；又能弥补和缓解人大审查财政预算业务专业人才不足，增强人大监督的效果。
3、和政府财政互联互网，实现在线动态监督。目前地方人大对政府财政预决算多停留在程序性审批上，难以实施实质性的审查监督。多年以来只所以会是这种状况，最主要的是无法对预算收支实现全程动态监督，而通过现代化手段建立信息化联网在线检测制度，有助于从根本上解决这一制度。四川省人大和西安市人大早在2011年就实行了在线联网动态监督财政预算，收到了事半功倍的效果。为此建议省市人大尽快和政府财政部门沟通协商，为市县（区）人大开发配置财政预算监测分析系统，实现互联互网、信息共用、在线监督。各县区可利用金财工程和现代化信息技术手段，与财政部门国税支付系统、预算执行系统、会计核算系统、惠农支付中心等其他金财系统和网络业务系统对接联网，从预算编制、下达、执行及其结果的全过程进行实时监督，才能真正看好人民的“钱袋子”，实现从程序性审批到实质性监督方式的转变。
4、坚持提前介入，规范预算编制。新预算法对新预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行和调整、决算。监督、法律责任等方面作了明确规定，特别要求政府及其财政部门要细化预算编制，推进部门预算，建立和完善全口径预算体系，将政府的全部收入和支出都纳入预算，确保横向到边、纵向到底。从目前市县两级财政预算编制情况看，政府预算只是本级一般公共预算，主要是以税收为主体的财政收入等方面的收支预算，其中包括少量基金预算，国有资本预算、社会保险基金预算基本没有，债务也未纳入预算范畴，这与新预算法要求全口径预算的预期目标极为不符。这就要求地方人大要提前介入，与政府财政部门沟通协商，按新预算法规定，逐步推进和规范预算编制，细化预算分类，建立全口径预算体系，督促政府深化改革部门预算，将所有收入和支出全部纳入预算管理，确保提交同级人大的“一般公共预算”支出，要按其保障功能分类编列到项，明确支出方向；按其经济性质分类，基本支出编列到款，说明支出用途。这样才能真正使“外行看得懂，内行看的清”，实现公共财政预算功能。
5、实行绩效评价，推行阳光财政。衡量财政预算是否科学、可行、有效，关键要看审查批准的本级财政预算执行情况如何？而对财政预算安排与执行结果挂钩进行绩效评价，对外公开是接受社会监督，增强人大工作效能的重要保障。为此建议市县人大建立和完善人大审查监督政府财政预算与执行情况绩效考评体系，通过年初定编制、定预算，年中进行调查检查，年终分析考评，执行结果与下年预算安排挂钩，并将这些结果对外公开，以实现财政预算和财政资金使用效益的最大化。同时地方人大每年可选定1—2个部门预算和1-2个重大的政府投资项目借助审计力量进行预算收支的第三方评估和审计，追踪问效；还可开展试行对政府采购、政府债务、民生工程、“三公经费”等专项预算的绩效评价工作，并将评估结果通过一定方式对外公开，接受社会公众对公共财政预算的监督，促进人大预算审查监督工作取得新的成绩。
D. 青海省预算审查监督条例
第一章总 则第一条为了加强对预算的审查监督，增强监督实效，强化预算约束，规范政府收支行为，提高财政资金使用绩效，保障和促进经济社会健康发展，根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。第二条本省县级以上人民代表大会及其常务委员会审查批准预算、预算调整和决算，监督预算执行以及相关活动，适用本条例。第三条县级以上人民代表大会及其常务委员会对政府预算决算等开展全口径审查和全过程监管，应当遵循依法实施、全面规范、突出重点、注重实效、公开透明的原则。第四条县级以上人民代表大会审查本级总预算草案及总预算执行情况的报告；批准本级预算和预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级人民政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
县级以上人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行、国有资产管理情况、审计工作及审计查出问题整改情况；审查和批准本级预算调整方案、决算；撤销本级人民政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。第五条县级以上人民代表大会财政经济委员会对本级预算草案初步方案及上一年度预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。设立人民代表大会常务委员会预算工作委员会的，由预算工作委员会协助财政经济委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行、审计工作及审计查出问题整改情况等方面的具体工作。第六条县级以上人民代表大会及其常务委员会可以通过听取和审议政府专项工作报告、执法检查、视察、专题调研、专题询问、专题审议、质询、特定问题调查、规范性文件备案审查、预算联网监督和满意度测评等方式开展预算审查监督。人民政府以及有关部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。第七条县级以上人民代表大会常务委员会应当建立预算联网监督系统。县级以上人民政府应当加强预算信息化建设，推进财政、发改、税务、社保、医保、国资、自然资源、统计和审计等部门数据信息系统与本级人民代表大会常务委员会预算联网监督系统的网络联通。第八条县级以上人民政府及其有关部门应当在本级人民代表大会会议举行三日前，将预算草案及报告的正式文本送达本级人民代表大会常务委员会。
县级以上人民政府及其有关部门应当在本级人民代表大会常务委员会会议举行七日前，将预算调整方案及报告、本年度上一阶段预算执行情况报告、决算草案及报告、预算执行和其他财政收支的审计工作报告、审计查出问题整改情况报告的正式文本送达本级人民代表大会常务委员会。第九条县级以上人民代表大会及其常务委员会会议期间，应当保障必要的时间对预算、决算、预算执行、预算调整、审计工作及审计查出问题整改情况等进行审议。本级人民政府有关部门应当组织人员到会听取意见建议，回答询问。对提出的意见建议，应当及时予以书面反馈。第十条县级以上人民代表大会常务委员会组成人员对决算草案及报告、预算执行情况报告、审计工作报告、审计查出问题整改情况报告、专项审计工作报告以及其他有关报告的审议意见交本级人民政府研究处理。县级以上人民政府应当在两个月内将研究处理情况向本级人民代表大会常务委员会提出书面报告。第十一条县级以上人民代表大会及其常务委员会应当依法履行预算审查监督职责，建立健全预算审查监督制度，加强预算审查监督机构、队伍建设和人员培训。第十二条县级以上人民代表大会常务委员会应当建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制，选取人大代表为预算联系代表，参与预算审查监督工作；可以聘请专家、有专业资质的第三方中介机构等对预算审查监督提供协助。
财政经济委员会开展预算初步审查阶段，可以征求其他专门委员会和常务委员会工作机构的意见，其他专门委员会和常务委员会工作机构可以对相关领域部门预算初步方案、转移支付资金和政策等向财政经济委员会提出意见建议或者专项审查意见。
E. 黑龙江省预算审查监督条例
第一章总则第一条为了推动建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，加强对预算的审查监督，规范政府收支行为，提高政府预算管理水平和财政资金使用绩效，促进经济社会高质量发展，根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国预算法实施条例》等有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。第二条本省各级人民代表大会、县级以上人民代表大会常务委员会开展预算审查监督工作，适用本条例。
预算审查监督的内容包括：预算、决算和预算调整方案的编制，预算执行，审计和审计查出问题的整改；本级人民政府关于预算、决算的决定和命令；下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的决议和决定；本行政区域内有关预算法律、法规的执行情况。第三条开展预算审查监督工作应当坚持中国共产党的领导，贯彻落实党的方针政策和决策部署，重要事项和重要问题应当及时向同级党委请示报告。第四条开展预算审查监督工作应当坚持以人民为中心，依法审查监督，聚焦重点，注重实效，保障宪法、法律、法规贯彻实施。第五条县级以上人民代表大会财政经济委员会或者预算审查委员会对本级预算草案初步方案以及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。
县级以上人民代表大会常务委员会应当明确预算审查监督工作机构，负责本级人民代表大会及其常务委员会预算审查监督具体工作。
预算审查监督工作机构开展预算审查监督具体工作，可以要求政府有关部门和单位提供有关预算信息资料及说明。经县级以上人民代表大会常务委员会主任会议批准，可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金使用进行专题调研，政府有关部门和单位应当积极协助、配合。第六条各级人民代表大会、县级以上人民代表大会常务委员会应当围绕政府债务限额分配、新增债务规模合理性、债券发行和使用等情况，加强审查监督工作。
各级人民政府应当在预算草案、预算调整方案、决算草案中，及时、完整、真实编制政府债务，细化、完善相关报告内容。第七条各级人民代表大会、县级以上人民代表大会常务委员会开展预算审查监督工作，应当充分听取人大代表和社会各界意见建议，发挥人大代表和社会各界作用。第八条县级以上人民政府出台事关本行政区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大财税政策前，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。第九条各级人民政府、使用财政资金的部门和单位应当及时在本级人民政府预算决算公开统一平台上公开预算决算等信息。公开的预算决算等信息应当编制目录，分类、分级，规范完整，通俗易懂，方便社会公众查阅和监督。县级以上人民代表大会常务委员会应当对预算决算等信息公开情况进行监督。第十条县级以上人民代表大会常务委员会应当加强人大预算审查监督工作队伍建设，为预算审查监督工作机构配备专职工作人员，并通过培训等方式提升工作人员专业化水平。必要时，可以聘请有关专家或者第三方机构协助开展相关工作。第二章预算审查和批准第十一条县级以上人民代表大会应当在每年第一季度结束前审查本级总预算草案及上一年度总预算执行情况的报告，批准本级预算和上一年度预算执行情况的报告。因发生重大疫情、自然灾害等特殊情况造成人民代表大会会议无法召开的除外。第十二条县级以上人民政府财政部门编制本级预算，应当及时向本级人民代表大会常务委员会预算审查监督工作机构通报本年度预算执行情况和下一年度预算编制情况，听取意见建议。
预算审查监督工作机构应当通过调研、座谈、论证、人大代表预算审查监督联络员会议等多种方式广泛听取本级人大代表和社会各界对预算执行和预算安排的意见建议。第十三条县级以上人民政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案初步方案提交本级人民代表大会财政经济委员会或者预算审查委员会进行初步审查。
乡级人民政府应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将预算草案初步方案送交本级人民代表大会主席团征求意见。